Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України закріплене частиною першою статті 93 Конституції і належить лише трьом суб’єктам: Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України. Цей перелік Конституційний Суд України визнає вичерпним: ні громадяни безпосередньо, ні Національний банк, ні суди, ні органи місцевого самоврядування не можуть самостійно внести законопроєкт до парламенту.
Окремі види актів мають додаткові обмеження. Проєкт закону про Державний бюджет України вносить лише уряд. Згоду на обов’язковість міжнародних договорів ініціюють Президент або Кабінет Міністрів. Зміни до Конституції подає Президент або не менш як третина конституційного складу Ради, а для розділів I, III і XIII потрібна ще більша підтримка і всеукраїнський референдум.
Кожен народний депутат має індивідуальне право ініціативи. На практиці саме депутати реєструють переважну більшість проєктів, тоді як ініціативи глави держави частіше проходять повний цикл і стають законами.
Що означає право законодавчої ініціативи
Законодавча ініціатива — перша стадія законодавчого процесу. Це не право «придумати норму», а офіційна можливість подати до парламенту текст, який Верховна Рада зобов’язана зареєструвати і розглянути. Без цієї стадії закон не з’являється: парламент не може сам «взяти з повітря» проєкт, якщо його не вніс уповноважений суб’єкт.
Зміст права ширший за просте подання тексту. Суб’єкт може супроводжувати проєкт пояснювальною запискою, фінансово-економічним обґрунтуванням, пропонувати доповідача, брати участь в обговоренні в комітеті й на пленарному засіданні, вносити пропозиції та поправки до чужих проєктів, а до початку розгляду — відкликати власну ініціативу. Саме так це право розписано в Регламенті Верховної Ради України.
Форми реалізації чітко названі: проєкти законів і постанов нормативного характеру; проєкти інших актів Ради; пропозиції до законопроєктів (зміни структури й змісту перед другим читанням); поправки (уточнення, виправлення помилок). Резолюції, декларації, звернення й заяви вносять лише народні депутати.
Три суб’єкти за статтею 93 Конституції
Чинна редакція статті 93 Конституції України (після Закону № 742-VII від 21 лютого 2014 року) не згадує Національний банк України. Право законодавчої ініціативи мають лише Президент, народні депутати та Кабінет Міністрів.
Президент України
Глава держави стоїть першим у конституційному переліку. Він вносить законопроєкти з будь-якого питання, крім тих, для яких Конституція прямо встановлює інший спеціальний порядок. Президент підписує проєкт особисто. Окрема перевага — право визначити законопроєкт невідкладним: тоді Рада розглядає його позачергово.
На практиці президентські ініціативи стосуються безпеки, зовнішньої політики, ратифікації договорів, кадрових і статутних питань, а також пакетів, пов’язаних із євроінтеграцією. Кількість таких проєктів порівняно невелика, проте частка тих, що стають законами, традиційно вища, ніж у депутатських реєстрацій. Вплив глави держави не обмежується поданням тексту: після ухвалення закону він має 15 днів на підпис або вмотивовані пропозиції (вето).
Народні депутати України
Кожен із 450 народних депутатів має самостійне право законодавчої ініціативи. Проєкт може підписати один депутат-ініціатор; якщо авторів кілька, ініціатором вважається той, чиє прізвище стоїть першим. Депутати вносять і закони, і постанови, і ненормативні акти Ради.
Саме цей канал дає найбільший обсяг реєстрацій. За підсумками 2025 року в парламенті зареєстровано близько 1866 нових законодавчих ініціатив, з яких приблизно 85 відсотків подали народні депутати, решту — уряд і Президент. Якість і прохідність дуже різні: частина проєктів стає основою реформ, частина знімається з розгляду або залишається в комітетах роками. Депутатська ініціатива — головний спосіб, у який суспільні запити опосередковано потрапляють до зали, якщо їх підхоплює конкретний обранець або група.
Кабінет Міністрів України
Уряд є єдиним колективним суб’єктом права законодавчої ініціативи. Проєкт підписує Прем’єр-міністр. Для представлення в залі Прем’єр визначає члена Кабінету; за потреби — заступника міністра чи керівника центрального органу виконавчої влади. Уряд має право відкликати свій проєкт до початку розгляду.
Виконавча влада готує більшість «системних» текстів: бюджет, податкові зміни, галузеві кодекси, євроінтеграційні пакети. У 2025 році саме Кабінет Міністрів сформував основну частину реформаторського порядку денного за оцінками аналітичних індексів. Водночас прохідність урядових проєктів нижча за президентські: частина документів потребує тривалого узгодження в комітетах і фракціях.
Виключні та спеціальні випадки
Загальне правило «будь-який із трьох суб’єктів може внести майже будь-який закон» має кілька жорстких винятків. Їх варто тримати окремо, бо саме тут найчастіше виникають помилки в публічних дискусіях.
| Предмет | Хто має право внести | Нормативна підстава |
|---|---|---|
| Проєкт закону про Державний бюджет на наступний рік | Лише Кабінет Міністрів | ст. 96 Конституції, Регламент ВРУ |
| Зміни до вже ухваленого закону про Державний бюджет | Усі три суб’єкти ст. 93 | Рішення КСУ № 1-рп/2009 |
| Згода на обов’язковість міжнародного договору | Президент або Кабінет Міністрів | Регламент ВРУ |
| Зміни до Конституції (загальний порядок) | Президент або не менш як 150 народних депутатів | ст. 154 Конституції |
| Зміни до розділів I, III, XIII Конституції | Президент або не менш як 300 депутатів + референдум | ст. 156 Конституції |
| Резолюції, декларації, звернення, заяви | Лише народні депутати | Регламент ВРУ |
Джерела таблиці: Конституція України (портал zakon.rada.gov.ua) та Закон України «Про Регламент Верховної Ради України».
Окремо варто зафіксувати позицію Конституційного Суду: народні депутати не позбавлені права вносити проєкти про ратифікацію чи денонсацію міжнародних договорів, якщо Конституція прямо цього не забороняє. «Виключність» уряду стосується саме щорічного проєкту бюджету, а не будь-яких бюджетних правок.
Як саме вносять законопроєкт
Проєкт подають до Апарату Верховної Ради в електронній формі через єдину автоматизовану систему або в паперовому вигляді. Реєстрація відбувається в день подання. До тексту додають проєкт постанови за результатами розгляду, список авторів, пропозицію щодо доповідача та пояснювальну записку. У записці мають бути цілі, місце акта в системі законодавства, очікувані наслідки, а в передбачених законом випадках — фінансово-економічне обґрунтування.
Після реєстрації Апарат протягом трьох днів надсилає документ головному комітету та депутатам. Далі — попередній розгляд у комітеті, експертизи (бюджетна, антикорупційна, євроінтеграційна), включення до порядку денного, перше читання, підготовка до другого зі збором пропозицій, третє читання за потреби, підпис Голови Ради і направлення Президентові.
Суб’єкт може відкликати проєкт письмовою заявою до початку розгляду в залі. Якщо проєкт відхилили, його можна внести повторно з урахуванням висновків комітету. Для змін до Конституції діє окрема, значно жорсткіша процедура: висновок Конституційного Суду щодо відповідності статтям 157 і 158, попереднє схвалення, голосування на наступній черговій сесії, а для «захищених» розділів — ще й референдум. Конституцію не можна змінювати в умовах воєнного або надзвичайного стану.
Хто не має права законодавчої ініціативи
Народ України є носієм суверенітету, але стаття 93 не називає його суб’єктом законодавчої ініціативи. Конституційний Суд прямо зазначив: народ не може бути визначений таким суб’єктом без установлення в Конституції кількості громадян з правом голосу, достатньої для внесення проєкту. Законопроєкт № 1015 2019 року (ініціатива Президента щодо доповнення статті 93 словом «народ») отримав висновок Суду з застереженнями і в 2025 році знову з’являвся в порядку денному, однак змін до Конституції станом на 2026 рік не внесено.
Національний банк України мав це право в первинній редакції Конституції 1996 року. Політична реформа 2004 року вилучила його, рішення Суду 2010 року тимчасово повернуло текст 1996 року, а Закон № 742-VII 2014 року знову залишив три суб’єкти. Регламент узгоджено з Конституцією змінами 2020 року.
Не мають права самостійно вносити закони до Верховної Ради суди, Рахункова палата, Уповноважений з прав людини, органи місцевого самоврядування, міністерства окремо від уряду, громадські організації чи бізнес. Вони можуть готувати тексти, лобіювати їх у встановленому законом порядку або передавати розробку суб’єкту, який має конституційне право. Закон «Про правотворчу діяльність» 2023 року розрізняє суб’єкта правотворчої діяльності, суб’єкта правотворчої ініціативи та заінтересованих осіб — але для законів України «вхідними дверима» парламенту залишається стаття 93.
Типові помилки
- Плутанина бюджету і правок до бюджету. Лише уряд вносить щорічний проєкт закону про Державний бюджет. Зміни до вже ухваленого бюджетного закону можуть подати Президент і депутати — так роз’яснив Конституційний Суд у 2009 році.
- Переконання, що «народ уже має законодавчу ініціативу». Народна ініціатива існує для всеукраїнського референдуму (стаття 72 Конституції), а не для реєстрації законопроєкту в Апараті Ради. Це різні інститути.
- Посилання на старі тексти з Національним банком. Формулювання «Президент, депутати, уряд і НБУ» більше не чинне. Його можна зустріти в підручниках і коментарях, написаних до 2014 року або скопійованих без перевірки редакції.
- Ототожнення комітету з суб’єктом ініціативи. Комітет готує висновок, може розробляти текст, але зареєструвати законопроєкт від імені комітету як окремого суб’єкта статті 93 не можна. Формальним ініціатором залишається депутат, Президент або уряд.
- Очікування, що будь-який зареєстрований проєкт обов’язково стане законом. Обов’язок Ради — розглянути ініціативу, а не ухвалити її. Більшість депутатських реєстрацій не доходить до підпису Президента.
Як це виглядає порівняно з іншими країнами
Українська модель вужча за багато європейських. У Польщі законопроєкт може внести також група не менш як 100 тисяч виборців, Сенат як палата і, з обмеженнями, Президент. У Литві достатньо 50 тисяч громадян. В Італії, Австрії, Словенії, Румунії теж існує громадянська ініціатива з різним порогом підписів. У Німеччині федеральний уряд, Бундестаг і Бундесрат ділять ініціативу між собою; пряма народна ініціатива на федеральному рівні відсутня.
В окремих державах право мають парламентські комітети, фракції, вищі суди, регіони. Україна після вилучення Національного банку свідомо звузила коло до класичної тріади «глава держави — депутати — уряд». Це спрощує відповідальність, але віддаляє прямий доступ громадян до реєстрації тексту закону. Компенсаторні механізми — звернення до депутата, участь у консультаціях, лобіювання за Законом «Про лобіювання», місцеві ініціативи та референдум — не замінюють конституційного права внести законопроєкт.
Практичний наслідок для читача простий: якщо потрібен новий закон, шлях лежить через одного з трьох суб’єктів. Громадянин, асоціація чи бізнес можуть підготувати якісний текст і супровід, але «ключ від реєстрації» тримають Президент, народний депутат або Кабінет Міністрів.
Практичний вимір: хто задає порядок денний
Кількість ініціатив і їхня доля — різні речі. Депутати дають масу проєктів, уряд — системні пакети, Президент — відносно мало текстів із високою політичною вагою. Аналітика 2024–2025 років показує стійку картину: урядові проєкти частіше формують реформаторський порядок денний за змістом, депутатські — за кількістю реєстрацій, президентські — за ймовірністю фінального ухвалення.
Для початківця це означає вміння читати картку законопроєкту: хто суб’єкт, хто ініціатор, який головний комітет, чи є фінансове обґрунтування, чи визначено проєкт невідкладним. Для підготовленого читача — ще й розуміння, що право ініціативи не дорівнює праву ухвалити закон. Між реєстрацією і підписом стоять комітет, зала, вето і календар сесії.
У воєнний період діють додаткові обмеження: Конституцію змінювати не можна, вибори не проводяться, частина рішень іде прискореними процедурами. Саме тому точність у питанні «хто має право внести текст» стає не академічною дрібницею, а умовою орієнтації в реальному законодавчому процесі.
