Право законодательной инициативы в Верховной Раде Украины закреплено частью первой статьи 93 Конституции и принадлежит лишь трём субъектам: Президенту Украины, народным депутатам Украины и Кабинету Министров Украины. Этот перечень Конституционный Суд Украины признаёт исчерпывающим: ни граждане непосредственно, ни Национальный банк, ни суды, ни органы местного самоуправления не могут самостоятельно внести законопроект в парламент.
Отдельные виды актов имеют дополнительные ограничения. Проект закона о Государственном бюджете Украины вносит только правительство. Согласие на обязательность международных договоров инициируют Президент или Кабинет Министров. Изменения в Конституцию подаёт Президент или не менее трети конституционного состава Рады, а для разделов I, III и XIII требуется ещё большая поддержка и всеукраинский референдум.
Каждый народный депутат имеет индивидуальное право инициативы. На практике именно депутаты регистрируют подавляющее большинство проектов, тогда как инициативы главы государства чаще проходят полный цикл и становятся законами.
Что означает право законодательной инициативы
Законодательная инициатива — первая стадия законодательного процесса. Это не право «придумать норму», а официальная возможность подать в парламент текст, который Верховная Рада обязана зарегистрировать и рассмотреть. Без этой стадии закон не появляется: парламент не может сам «взять из воздуха» проект, если его не внёс уполномоченный субъект.
Содержание права шире простого представления текста. Субъект может сопровождать проект пояснительной запиской, финансово-экономическим обоснованием, предлагать докладчика, участвовать в обсуждении в комитете и на пленарном заседании, вносить предложения и поправки к чужим проектам, а до начала рассмотрения — отозвать собственную инициативу. Именно так это право расписано в Регламенте Верховной Рады Украины.
Формы реализации чётко названы: проекты законов и постановлений нормативного характера; проекты других актов Рады; предложения к законопроектам (изменения структуры и содержания перед вторым чтением); поправки (уточнения, исправление ошибок). Резолюции, декларации, обращения и заявления вносят только народные депутаты.
Три субъекта по статье 93 Конституции
Действующая редакция статьи 93 Конституции Украины (после Закона № 742-VII от 21 февраля 2014 года) не упоминает Национальный банк Украины. Право законодательной инициативы имеют только Президент, народные депутаты и Кабинет Министров.
Президент Украины
Глава государства стоит первым в конституционном перечне. Он вносит законопроекты по любому вопросу, кроме тех, для которых Конституция прямо устанавливает иной специальный порядок. Президент подписывает проект лично. Отдельное преимущество — право определить законопроект неотложным: тогда Рада рассматривает его вне очереди.
На практике президентские инициативы касаются безопасности, внешней политики, ратификации договоров, кадровых и уставных вопросов, а также пакетов, связанных с евроинтеграцией. Количество таких проектов сравнительно невелико, однако доля тех, что становятся законами, традиционно выше, чем у депутатских регистраций. Влияние главы государства не ограничивается подачей текста: после принятия закона он имеет 15 дней на подпись или мотивированные предложения (вето).
Народные депутаты Украины
Каждый из 450 народных депутатов имеет самостоятельное право законодательной инициативы. Проект может подписать один депутат-инициатор; если авторов несколько, инициатором считается тот, чья фамилия стоит первой. Депутаты вносят и законы, и постановления, и ненормативные акты Рады.
Именно этот канал даёт наибольший объём регистраций. По итогам 2025 года в парламенте зарегистрировано около 1866 новых законодательных инициатив, из которых примерно 85 процентов подали народные депутаты, остальное — правительство и Президент. Качество и проходимость очень разные: часть проектов становится основой реформ, часть снимается с рассмотрения или остаётся в комитетах годами. Депутатская инициатива — главный способ, которым общественные запросы опосредованно попадают в зал, если их подхватывает конкретный избранник или группа.
Кабинет Министров Украины
Правительство является единственным коллективным субъектом права законодательной инициативы. Проект подписывает Премьер-министр. Для представления в зале Премьер определяет члена Кабинета; при необходимости — заместителя министра или руководителя центрального органа исполнительной власти. Правительство имеет право отозвать свой проект до начала рассмотрения.
Исполнительная власть готовит большинство «системных» текстов: бюджет, налоговые изменения, отраслевые кодексы, евроинтеграционные пакеты. В 2025 году именно Кабинет Министров сформировал основную часть реформаторской повестки по оценкам аналитических индексов. В то же время проходимость правительственных проектов ниже президентских: часть документов требует длительного согласования в комитетах и фракциях.
Исключительные и специальные случаи
Общее правило «любой из трёх субъектов может внести почти любой закон» имеет несколько жёстких исключений. Их стоит держать отдельно, потому что именно здесь чаще всего возникают ошибки в публичных дискуссиях.
| Предмет | Кто имеет право внести | Нормативное основание |
|---|---|---|
| Проект закона о Государственном бюджете на следующий год | Только Кабинет Министров | ст. 96 Конституции, Регламент ВРУ |
| Изменения в уже принятый закон о Государственном бюджете | Все три субъекта ст. 93 | Решение КСУ № 1-рп/2009 |
| Согласие на обязательность международного договора | Президент или Кабинет Министров | Регламент ВРУ |
| Изменения в Конституцию (общий порядок) | Президент или не менее 150 народных депутатов | ст. 154 Конституции |
| Изменения в разделы I, III, XIII Конституции | Президент или не менее 300 депутатов + референдум | ст. 156 Конституции |
| Резолюции, декларации, обращения, заявления | Только народные депутаты | Регламент ВРУ |
Источники таблицы: Конституция Украины (портал zakon.rada.gov.ua) и Закон Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины».
Отдельно стоит зафиксировать позицию Конституционного Суда: народные депутаты не лишены права вносить проекты о ратификации или денонсации международных договоров, если Конституция прямо этого не запрещает. «Исключительность» правительства касается именно ежегодного проекта бюджета, а не любых бюджетных правок.
Как именно вносят законопроект
Проект подают в Аппарат Верховной Рады в электронной форме через единую автоматизированную систему или в бумажном виде. Регистрация происходит в день подачи. К тексту прилагают проект постановы по результатам рассмотрения, список авторов, предложение по докладчику и пояснительную записку. В записке должны быть цели, место акта в системе законодательства, ожидаемые последствия, а в предусмотренных законом случаях — финансово-экономическое обоснование.
После регистрации Аппарат в течение трёх дней направляет документ главному комитету и депутатам. Далее — предварительное рассмотрение в комитете, экспертизы (бюджетная, антикоррупционная, евроинтеграционная), включение в повестку дня, первое чтение, подготовка ко второму со сбором предложений, третье чтение при необходимости, подпись Председателя Рады и направление Президенту.
Субъект может отозвать проект письменным заявлением до начала рассмотрения в зале. Если проект отклонили, его можно внести повторно с учётом выводов комитета. Для изменений в Конституцию действует отдельная, значительно более жёсткая процедура: заключение Конституционного Суда о соответствии статьям 157 и 158, предварительное одобрение, голосование на следующей очередной сессии, а для «защищённых» разделов — ещё и референдум. Конституцию нельзя изменять в условиях военного или чрезвычайного положения.
Кто не имеет права законодательной инициативы
Народ Украины является носителем суверенитета, но статья 93 не называет его субъектом законодательной инициативы. Конституционный Суд прямо указал: народ не может быть определён таким субъектом без установления в Конституции количества граждан с правом голоса, достаточного для внесения проекта. Законопроект № 1015 2019 года (инициатива Президента о дополнении статьи 93 словом «народ») получил заключение Суда с оговорками и в 2025 году снова появлялся в повестке дня, однако изменений в Конституцию по состоянию на 2026 год не внесено.
Национальный банк Украины имел это право в первичной редакции Конституции 1996 года. Политическая реформа 2004 года изъяла его, решение Суда 2010 года временно вернуло текст 1996 года, а Закон № 742-VII 2014 года снова оставил три субъекта. Регламент согласован с Конституцией изменениями 2020 года.
Не имеют права самостоятельно вносить законы в Верховную Раду суды, Счётная палата, Уполномоченный по правам человека, органы местного самоуправления, министерства отдельно от правительства, общественные организации или бизнес. Они могут готовить тексты, лоббировать их в установленном законом порядке или передавать разработку субъекту, который имеет конституционное право. Закон «О правотворческой деятельности» 2023 года различает субъекта правотворческой деятельности, субъекта правотворческой инициативы и заинтересованных лиц — но для законов Украины «входными дверями» парламента остаётся статья 93.
Типичные ошибки
- Путаница бюджета и правок к бюджету. Только правительство вносит ежегодный проект закона о Государственном бюджете. Изменения в уже принятый бюджетный закон могут подать Президент и депутаты — так разъяснил Конституционный Суд в 2009 году.
- Убеждение, что «народ уже имеет законодательную инициативу». Народная инициатива существует для всеукраинского референдума (статья 72 Конституции), а не для регистрации законопроекта в Аппарате Рады. Это разные институты.
- Ссылки на старые тексты с Национальным банком. Формулировка «Президент, депутаты, правительство и НБУ» больше не действует. Её можно встретить в учебниках и комментариях, написанных до 2014 года или скопированных без проверки редакции.
- Отождествление комитета с субъектом инициативы. Комитет готовит заключение, может разрабатывать текст, но зарегистрировать законопроект от имени комитета как отдельного субъекта статьи 93 нельзя. Формальным инициатором остаётся депутат, Президент или правительство.
- Ожидание, что любой зарегистрированный проект обязательно станет законом. Обязанность Рады — рассмотреть инициативу, а не принять её. Большинство депутатских регистраций не доходит до подписи Президента.
Как это выглядит по сравнению с другими странами
Украинская модель уже многих европейских. В Польше законопроект может внести также группа не менее 100 тысяч избирателей, Сенат как палата и, с ограничениями, Президент. В Литве достаточно 50 тысяч граждан. В Италии, Австрии, Словении, Румынии тоже существует гражданская инициатива с разным порогом подписей. В Германии федеральное правительство, Бундестаг и Бундесрат делят инициативу между собой; прямая народная инициатива на федеральном уровне отсутствует.
В отдельных государствах право имеют парламентские комитеты, фракции, высшие суды, регионы. Украина после изъятия Национального банка сознательно сузила круг до классической триады «глава государства — депутаты — правительство». Это упрощает ответственность, но отдаляет прямой доступ граждан к регистрации текста закона. Компенсаторные механизмы — обращения к депутату, участие в консультациях, лоббирование по Закону «О лоббировании», местные инициативы и референдум — не заменяют конституционного права внести законопроект.
Практическое следствие для читателя простое: если нужен новый закон, путь лежит через одного из трёх субъектов. Гражданин, ассоциация или бизнес могут подготовить качественный текст и сопровождение, но «ключ от регистрации» держат Президент, народный депутат или Кабинет Министров.
Практическое измерение: кто задаёт повестку
Количество инициатив и их судьба — разные вещи. Депутаты дают массу проектов, правительство — системные пакеты, Президент — относительно мало текстов с высокой политической значимостью. Аналитика 2024–2025 годов показывает устойчивую картину: правительственные проекты чаще формируют реформаторскую повестку по содержанию, депутатские — по количеству регистраций, президентские — по вероятности финального принятия.
Для новичка это означает умение читать карточку законопроекта: кто субъект, кто инициатор, какой главный комитет, есть ли финансовое обоснование, определён ли проект неотложным. Для подготовленного читателя — ещё и понимание, что право инициативы не равно праву принять закон. Между регистрацией и подписью стоят комитет, зал, вето и календарь сессии.
В военный период действуют дополнительные ограничения: Конституцию изменять нельзя, выборы не проводятся, часть решений идёт ускоренными процедурами. Именно поэтому точность в вопросе «кто имеет право внести текст» становится не академической мелочью, а условием ориентации в реальном законодательном процессе.
