Публичные средства — это деньги, которые государство, общины и отдельные государственные и коммунальные учреждения используют не как частный капитал, а как ресурс для общих нужд: безопасности, образования, медицины, пенсий, дорог и социальных выплат. В украинском праве термин закреплён не в Бюджетном кодексе, а в отдельном законе об открытости их использования, и именно поэтому он шире привычного понятия «бюджетные средства».
К публичным средствам относятся не только расходы государственного и местных бюджетов, но и кредитные ресурсы под государственные и местные гарантии, средства Национального банка Украины, государственных банков, Пенсионного фонда, Фонда общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы, государственных целевых фондов и даже выручка предприятий государственной и коммунальной собственности от хозяйственной деятельности. Из государственного бюджета для целей этого определения исключены секретные расходы.
Понимать этот термин стоит и юристу, и бухгалтеру заказчика, и обычному налогоплательщику: от него зависит, какие платежи должны быть обнародованы, кто несёт ответственность за прозрачность и где искать данные о том, куда пошли налоги.
Юридическое определение: откуда взялся термин
Единственное нормативное определение содержит Закон Украины «Об открытости использования публичных средств» от 11 февраля 2015 года № 183-VIII. Закон не создаёт новый вид собственности, а фиксирует круг денег, об использовании которых общество имеет право знать. Позднейшие изменения уточнили перечень: появилось исключение секретных расходов государственного бюджета, а вместо общей формулы о фондах социального страхования в тексте отдельно назван Фонд на случай безработицы.
Такая формулировка не случайна. Бюджетный кодекс оперирует понятиями «бюджетные средства», «расходы бюджета», «бюджетное ассигнование». Публичные средства охватывают и то, что через бюджет не проходит напрямую: обороты государственных банков, средства НБУ, доходы коммунального предприятия от продажи услуг. Поэтому путать эти категории опасно и для отчётности, и для закупок.
Ключевая черта публичных средств — не форма счёта, а публичный интерес: деньги собраны или удержаны для общих нужд и подлежат особому режиму прозрачности и контроля.
В финансово-правовой литературе публичные финансы описывают как отношения по образованию, распределению и использованию фондов, направленных на удовлетворение общественного интереса. Публичные средства — материальная сторона этих отношений: конкретные суммы на счетах, в казначействе, в фондах и на счетах государственных и коммунальных предприятий.
Что входит в публичные средства, а что нет
Перечень в законе выглядит как каталог источников. На практике удобнее смотреть на него как на тест: если ресурс принадлежит государству или общине, гарантирован ими или получен государственным (коммунальным) предприятием от своей деятельности, он почти наверняка попадает под режим публичных средств.
| Категория | Являются ли публичными средствами | Краткое пояснение |
|---|---|---|
| Средства государственного бюджета (кроме секретных расходов) | Да | Основной массив расходов министерств, агентств, обороны, образования, социальной сферы |
| Местные бюджеты и бюджет АР Крым | Да | Деньги общин на школы, дороги, медицину, благоустройство |
| Кредиты под государственные или местные гарантии | Да | Риск погашения ложится на бюджет, поэтому режим публичный |
| Средства НБУ, государственных банков, целевых фондов, ПФУ, Фонда безработицы | Да | Отдельные фонды вне «классической» строки бюджета, но с публичным назначением |
| Доходы госпредприятий и КП от хозяйственной деятельности | Да | Именно выручка предприятия, а не только дотация из бюджета |
| Секретные расходы государственного бюджета | Нет (для этого закона) | Исключены из обязанности обнародования по Закону № 183-VIII |
| Частные средства ФЛП, ООО, благотворительные взносы без публичного фонда | Нет | Нет публично-правового режима владения и обязанности spending-отчётности |
Источник таблицы: Закон Украины «Об открытости использования публичных средств» (сайт zakon.rada.gov.ua) и Бюджетный кодекс Украины.
Больше всего вопросов вызывает последнее «да» в таблице. Коммунальное предприятие продаёт тепло, воду или билеты на транспорт и получает выручку. Это не налог, но закон относит такие средства к публичным. Логика проста: предприятие создано органом власти, выполняет общественную функцию, а его активы и доходы не являются частным капиталом учредителя в классическом смысле. Поэтому договоры, платежи и финансовая отчётность такого предприятия подлежат обнародованию.
Чем публичные средства отличаются от бюджетных и государственных финансов
Бюджетные средства — это поступления и расходы конкретного бюджета. Публичные средства включают бюджетные, но не сводятся к ним. Государственные финансы в научной традиции часто описывают как финансы центральной власти; публичные финансы добавляют местное самоуправление, социальные фонды и часть ресурсов предприятий публичного сектора.
Частные финансы живут по другой логике: прибыль, риск собственника, коммерческая тайна в пределах закона. Публичные — по логике мандата: собрать, распределить, отчитаться. Именно поэтому к публичным средствам применяют казначейское обслуживание, бюджетную классификацию, процедуры закупок и внешний аудит.
Откуда берутся публичные средства
Главный источник — налоги и сборы. НДС, налог на доходы физических лиц, единый социальный взнос, акциз, местные налоги наполняют бюджеты и фонды. Далее идут неналоговые поступления: рента, дивиденды государственных компаний, аренда государственного имущества, административные сборы.
Отдельный пласт — кредитные ресурсы и международная помощь. В военные годы внешняя поддержка стала критической составляющей финансирования государства. Закон о Государственном бюджете Украины на 2026 год определяет доходы государственного бюджета в сумме около 5,20 трлн грн, расходы — около 6,41 трлн грн; разница закрывается заимствованиями и другими источниками финансирования. Эти цифры касаются именно государственного бюджета, а не всей совокупности публичных средств, которая шире через фонды, банки и предприятия.
Местные бюджеты живут и за счёт собственных налогов, и за счёт трансфертов. Община может иметь сильный налог на доходы или землю, но без образовательной или медицинской субвенции школа и больница не вытянут фонд оплаты труда. Поэтому «публичные средства общины» — это всегда смесь собственных и переданных ресурсов.
Как публичные средства тратят
Расход публичных средств — не свободное решение кассира. Сначала есть бюджетное назначение или финансовый план предприятия, затем обязательство, затем платёж. Для большинства заказчиков путь к поставщику пролегает через Закон «О публичных закупках» и систему Prozorro: конкуренция, порог стоимости, обжалование, ответственность за обход процедуры.
Социальные выплаты и пенсии идут другим маршрутом: начисление по закону, выплата через банки или Укрпочту, учёт в фондах. Инвестиционные расходы — ещё один слой. Министерство финансов разграничивает обычный капитальный ремонт и публичный инвестиционный проект: проект имеет стратегическую цель, альтернативы, долгосрочный эффект и отдельную подготовку. Не каждая замена окон в школе является инвестиционным проектом, хотя деньги — публичные в обоих случаях.
В практике финансового контроля чаще всего «ломается» именно связка цель — процедура — платёж. Средства есть, потребность реальная, а документальное оформление хромает: нет технического задания, раздроблены закупки, оплата без акта, использование не по коду экономической классификации.
Открытость: где посмотреть движение денег
Закон 2015 года породил не только определение, но и инфраструктуру. Единый веб-портал использования публичных средств работает как часть платформы открытых публичных финансов. На spending.gov.ua можно искать транзакции по коду ЕГРПОУ плательщика или получателя, просматривать договоры и отчёты распорядителей. Рядом стоят модули планирования и исполнения бюджетов. Доступ бесплатный, данные машиночитаемые.
Портал не заменяет первичные документы и не показывает секретные расходы. Он также зависит от дисциплины распорядителей: если учреждение не загрузило отчёт, гражданин видит пробел, а не полную картину. Для бухгалтера заказчика это ещё и зона риска: необнародование информации об использовании публичных средств влечёт административную ответственность.
Самый полезный приём для гражданина — не «гуглить министерство», а ввести ЕГРПОУ школы, больницы или КП и ограничить период одним месяцем: так видны реальные платежи, а не лозунги бюджетной резолюции.
Кто контролирует публичные средства
Контроль многослойный. Внутренний аудит работает внутри распорядителя. Государственная казначейская служба пропускает платежи при наличии бюджетных назначений. Государственная аудиторская служба проверяет законность и эффективность на уровне исполнительной власти. Счётная палата действует от имени Верховной Рады и оценивает поступления и использование средств государственного бюджета.
| Орган | Роль в отношении публичных средств | На что обращать внимание |
|---|---|---|
| Счётная палата | Внешний государственный аудит от имени парламента | Системные риски бюджета, долга, крупных программ |
| Государственная аудиторская служба | Контроль в системе исполнительной власти | Ревизии, инспектирование, мониторинг закупок |
| Государственная казначейская служба | Обслуживание бюджетов и проведение платежей | Соответствие платежа смете и классификации |
| Внутренний аудит распорядителя | Предупреждение нарушений «на месте» | Процедуры, договоры, учёт, конфликт интересов |
Источник сравнения органов: Конституция Украины, законы о Счётной палате и об основных принципах осуществления государственного финансового контроля, данные отчётов Счётной палаты.
По отчёту Счётной палаты за 2025 год контролем охвачено более 8 трлн грн, из них 7,4 трлн грн — средства государственного бюджета; выявлено нарушений, отклонений и недостатков на 153,8 млрд грн, а оценённая финансовая выгода от выполнения рекомендаций составила 51,5 млрд грн. Наибольший массив — проблемы бухгалтерского учёта и финансовой отчётности, далее — недостатки управления средствами и имуществом. Эти цифры не означают, что вся сумма «украдена»: часть — это некорректный учёт, неэффективность и нерезультативность, которые тоже дорого обходятся налогоплательщику.
Типичные ошибки
- Считать публичными только «бюджетные строки». Выручка КП и средства государственного банка тоже входят в определение. Если предприятие коммунальное, его хозяйственные платежи не становятся частными только потому, что это «не субвенция».
- Путать открытость с разрешением тратить как угодно. Обнародование на портале не легализует закупку без процедуры и не отменяет целевое назначение.
- Игнорировать секретные расходы как «дыру в законе». Исключение касается обязанности публикации по Закону № 183-VIII, а не свободного распоряжения. На такие расходы действуют другие режимы секретности и отдельный парламентский контроль.
- Искать на портале всё подряд без ЕГРПОУ. Поиск по приблизительному названию даёт шум. Код учреждения отсекает однофамильные организации и показывает цепочку плательщик — получатель — сумма.
- Отождествлять нарушения аудита с уголовным делом. Неэффективное использование, ошибки учёта и отсутствие результата — разные составы. Уголовная ответственность наступает по отдельным статьям, а не «автоматом» из отчёта аудитора.
После такого перечня ошибок видно, зачем определение такое широкое. Закон закрывает лазейку «это уже не бюджет, это наше КП». Публичный интерес не заканчивается в момент, когда деньги вышли из казначейского счёта на счёт предприятия.
Практический смысл для разных читателей
Для должностного лица распорядителя публичные средства — это режим ежедневной дисциплины: смета, договор, акт, платёжка, обнародование. Ошибка в коде классификации или просроченная загрузка отчёта имеет цену.
Для руководителя коммунального предприятия определение означает, что коммерческая выручка не выводит компанию из поля зрения общественности. Финансовая отчётность, крупные договоры и платежи остаются видимыми.
Для журналиста, депутата местного совета или активного жителя это инструмент проверки. Можно сопоставить обещание «отремонтируем двор» с фактическими транзакциями подрядчику. Можно посмотреть, сколько община платит одному и тому же поставщику в течение года.
Для предпринимателя, который идёт в закупку, публичные средства заказчика — сигнал: процедура жёстче, сроки обжалования реальны, а проверка может прийти и после оплаты. Работа с таким заказчиком требует чистой тендерной истории и готовности к аудиту.
Что меняется в условиях большого бюджета военного времени
Когда расходы государства измеряются триллионами, цена определения растёт. Оборонные потребности, социальные выплаты, восстановление инфраструктуры и обслуживание долга конкурируют за тот же публичный ресурс. Часть расходов имеет ограниченный режим публикации. Другая часть, наоборот, оказывается под усиленным международным мониторингом, потому что доноры требуют прослеживаемости.
В такой конструкции формальное определение от 2015 года работает как рамка. Оно не отвечает на вопрос, разумно ли потрачён конкретный миллиард. Оно отвечает на другое: имеет ли общество право видеть платёж, договор и отчёт. Без этой рамки разговор об эффективности превращается в догадки.
Публичные средства остаются чувствительным индикатором качества государства. Их можно собрать налогом, занять, получить как помощь или заработать на коммунальной услуге. От этого не меняется главное: распоряжаться ими можно только в пределах мандата, а объяснять расход — языком документов, а не лозунгов.
